Точка зрения
Александр Муравский № 41 (1447) 11 Ноя. 2022 Новая попытка «вечной» реформы

Возобновлены намерения перекроить карту Молдовы. На прошлой неделе правительство инициировало общественные обсуждения реформы местного публичного управления. Ожидается, что новая стратегия изменения структуры и полномочий местной власти будет представлена и утверждена к концу этого года.

 

К первому мероприятию, посвященному этой теме, привлекли международных экспертов из США, Канады, Румынии, Дании, Албании, Польши, Венгрии и Украины для обсуждения вариантов реформирования. С молдавской стороны участвуют представители Коалиции за децентрализацию, в которую входят Конгресс местных властей Молдовы, Институт развития и социальных инициатив (IDIS) «Viitorul» и Ассоциации Промо-LEX. Участники проанализировали существующие предложения, чтобы определить наиболее жизнеспособные варианты.

По словам премьер-министра Натальи Гаврилица, помимо обязательств страны-кандидата на членство в ЕС улучшать управление государством на центральном и местном уровнях, «важным аспектом является реформирование с упором на повышение способности страны поглощать средства ЕС, что приведет к видимым изменениям для населения».

Генеральный секретарь правительства Дмитрий Удря представил первые варианты реформ. Он подчеркнул, что они основаны на предложениях, разработанных национальными и международными экспертами за последние 12 лет. «Мы хотим создать примэрии, которые имеют возможность предоставлять услуги всем гражданам, где бы они ни жили, и которые могут получать и распоряжаться фондами от Евросоюза до вступления страны в ЕС».

Эксперты сходятся во мнении, что административно-территориальное устройство Молдовы остается одним из самых фрагментированных в Европе. При населении менее 3 млн жителей у нас 898 городских управ, 32 района и одна автономная территориальная единица. Хотя минимальный порог, разрешенный законом для образования административно-территориальной единицы (АТЕ), составляет 1500 жителей, как минимум треть АТЕ уже не соответствует этому критерию. Кишинев концентрирует 2/3 экономики страны, и тенденция к еще большей концентрации существенно сказывается на развитии других регионов, на качестве жизни в сельской местности.

При этом финансовый и административный потенциал в населенных пунктах с населением менее 1500 жителей, соответственно, в 2 и 2,5 раза ниже, чем в населенных пунктах с 5000 жителей. Это свидетельствует о зависимости от дотаций из центра, фискальной емкости, которая в свою очередь неизбежно определяется размерами, наличием производств, людей и т.д. В таких условиях любые предложения, так или иначе, сводятся к укрупнению, объединению местных сообществ. И подобная трансформация болезненно воспринимается жителями и местными управленцами.

По словам экс-министра экономики Александра Муравского, варианты реформы обсуждались и рассматривались бесчисленное количество раз, и неоднократно указывалось на необходимость проведения комплексной реформы местного публичного управления, включающей в себя и территориальный аспект. Однако продвижение по этому вопросу было медленным, без ясных очертаний и решимости довести дело до конца. Последний раз четыре года назад этим вплотную занималось GIZ. Властям было предложено 3 возможных сценария реформирования, учитывавших реалии кооперации и распределения ресурсов между районами страны.

«Трудно сказать, как сложится судьба реформы на этот раз, - говорит Александр Муравский. – Легче предположить, почему в разгар энергетического кризиса правящее большинство, теряющее политическое превосходство в регионах, исполнено желанием их перекроить. Что перевесит? Прагматичный расчет и желание устранить влияние политических оппонентов на предстоящих местных выборах в следующем году, или страх потерять все на волне народного возмущения? От этого и будет, очевидно, зависеть новый территориальный передел».

Подготовка шла давно. Еще в феврале в аналитической записке, подготовленной Адрианом Ермураки, бывшим сотрудником Госканцелярии, а ныне руководителем программы «Надлежащее управление и верховенство закона» Института европейской политики и реформ (IPRE), говорится о «неизбежности в нынешних условиях реализации реформы. Вопрос лишь в том, как она будет реализована и какой механизм будет выбран для минимизации рисков».

В документе IPRE предлагается ряд шагов, чтобы не компрометировать намерения властей – использовать уже имеющиеся исследования, создать твердую коалицию в поддержку реформы, чтобы ответственность легла не только на правительство или депутатов правящего большинства. Важным также считается вопрос выбора симметричной или ассиметричной модели децентрализации. Возвращение к асимметричной модели децентрализации в процессе реформирования местного публичного управления означало бы сведение к нулю всех усилий, предпринятых в последние 10 лет в этой области.

Авторы также являются сторонниками модели смешанной амальгамации. Примечательно, что термин «амальгамация» (сплав), которым овладели молдавские эксперты, используется в практике США и Англии (по аналогии свойства растворения золота и серебра в ртути). Социологическая концепция подразумевает прямое присоединение или поглощение, с передачей всех активов и изменением структуры всех сливающихся единиц. В результате появляется новая общность культурного и хозяйственного склада. «В реалиях Республики Молдова смешанное объединение может иметь один из самых больших шансов на успех, если оно получит широкую поддержку на уровне политиков и общества», - считают в IPRE.

И наконец, знатокам молдавских реалий предлагается определить, кто возьмет на себя ответственность за реализацию реформы. «Это потребует значительных усилий, и в этом смысле необходимо определить команду, исключительно ответственную за этот процесс», - говорится в аналитической записке.

Эксперты и представители местных властей по-разному оценивают инициативу новой реформы и ожидания в связи с ней.

- Если вспомнить все попытки реформ за последние пять-десять лет, то можно обнаружить одни и те же ошибки, которые привели к блокировке, - говорит Татьяна Бадан, президент CALM, примар села Селемет Чимишлийского района. - Например, односторонние решения навязывались сверху вниз. Комплексного видения реформы не было. Не хватало политической воли. Реальные интересы народа не учитывались. При этом основной причиной проблем местного государственного управления является не территориальная раздробленность, а искаженное представление о хозяйственном потенциале отдельных единиц. Наверху отсутствовала воля и способность реализовать большинство обязательств, взятых в различных программных документах как на национальном, так и на местном уровнях. Если хотя бы половина Стратегии децентрализации или дорожных карт, подписанных правительствами и Советом Европы в 2016 и 2021 гг., будет реализована, ситуация в местном публичном управлении будет совершенно иной. Это к вопросу о пресловутой финансовой децентрализации. Национальные инвестиционные фонды централизованы и политизированы. Сохраняется административный контроль, чрезмерное политическое давление, непропорциональные подходы контрольных и судебных органов, препятствующие любым усилиям и инициативам. Я считаю, что должен быть как можно более широкий общественный и политический консенсус в отношении реформы.

Примар села Фештелица района Штефан-Водэ Николае Тудоряну считает, что у местных властей должно быть больше полномочий в вопросах финансового управлении. «У органов местного публичного управления есть собственные доходы, и право принятия решений по ним должно быть исключительной прерогативой местных советов. Они должны иметь право корректировать налогооблагаемую стоимость недвижимого имущества и земельных налогов, - подчеркивает он. - То, что сегодня за тысячу гектаров мэрия собирает столько же денег от земельного налога, сколько в 1999 году, когда был введен Налоговый кодекс, является отражением тотального лицемерия всех правительств. Нынешняя власть могла бы решить некоторые проблемы, с которыми столкнулись местные органы власти. Например, консолидировать налоговую базу за 2022 год. И если бы это простое изменение в налоговом законодательстве было внесено, с 1 января от собственности можно было получить больше дохода. Реальность, однако, такова, что сегодня мэрия тратит больше денег на оплату труда сотрудников, ответственных за сбор этих налогов и сборов, чем фактические поступления. В случае с примэрией Фештелица четыре года назад была скорректирована налогооблагаемая стоимость недвижимости, и теперь собирается не 10 тыс., а 125 тыс. леев. То же самое было бы с земельным налогом, но консолидация не была проведена.

Президент Института бизнес-консалтинга Михай Рошкован призывает к последовательности при обсуждении данной реформы. «Я хотел бы упомянуть два аспекта, которые необходимо уточнить, - децентрализация полномочий и финансовая децентрализация, - говорит он. - Десять лет назад мы обсуждали все модели и наиболее приемлемую для Молдовы – симметричную или асимметричную модель децентрализации полномочий. Тогда мы пришли к однозначному выводу о необходимости следовать симметричной модели, характерной для большинства европейских стран. Позже на основе этого консенсуса была разработана Национальная стратегия децентрализации, утвержденная в 2012 году. Это было предметом обсуждения, и реализация началась. И вот, после нескольких лет реализации (или нереализации) мы видим, что назревает еще одна концепция — асимметричная. Я не знаю, какие исследования лежат в основе этого изменения. Тем более, что второй аспект, связанный с финансовой децентрализацией, также лежал в основе выбранной ранее модели. Таким образом, сейчас сложно идти дальше, пока не будет найден консенсус в выборе моделей.

Эту тему продолжил и верховный советник ЕС в области реформы местного публичного управления Виктор Жосан, «На данный момент я могу сказать, что наиболее важный вопрос - институциональный потенциал на местном и национальном уровнях. Сегодня система фискальной и финансовой децентрализации в Молдове очень похожа на систему многих стран-членов ЕС, - заметил он. - Но, мы должны признать, что есть два очень важных вопроса. Во-первых, это уровень развития и фискальный потенциал страны в целом. И, во-вторых, крайне низкая фискальная доходность местных налогов и сборов. Доля налогов в местных бюджетах Молдовы, по сравнению с другими странами ЕС, значительно ниже. Я не думаю, что мы можем реально представить себе, как национальные бюджеты могут компенсировать этот недостаток местного потенциала. Понятно, что сейчас, в 2022 году, в разгар энергетического кризиса и влияния значительного роста инфляции, говорить об этих вещах как-то неуместно, но такова реальность. Поле для маневра на уровне госбюджета, в условиях огромного давления на покрытие дотаций по энергетической стороне, по распределению средств на местные органы власти крайне ограничено».

Обсуждения только начались, но уже виден разброс мнений и приоритетов в отношении проведения административно-территориальной реформы. Поэтому к этому вопросу мы еще не раз вернемся.

Автор: Ирина КОВАЛЕНКО