Банки и финансы
Юрий Моркотыло № 10 (1320) 20 Мар. 2020 Подушка безопасности для бюджета

В предыдущем номере «ЛП» мы анализировали  результаты исполнения бюджета в 2019 году (статья «Бюджетные реалии и опасения»). В пятницу, когда он вышел из печати, из министерства финансов пришел ответ на наш запрос, направленный специалистам ведомства в связи с  ее подготовкой. Мы попросили прокомментировать информацию Юрия Моркотыло, специалиста в области публичных финансов Expert Grup.

 

Начну с того, что цифры, представленные в предыдущем материале, касаются государственного бюджета, но данные национального публичного бюджета (НПБ) дают более полную картину состояния системы публичных финансов. На них в основном ссылаются специалисты минфина, поэтому мы будем оперировать цифрами НПБ.

В их ответе нашему изданию отмечается, что «в 2019 году ведомство предприняло все необходимые меры для достижения целей, поставленных в налогово-бюджетной политике, а именно: поступление доходов в запланированных суммах и выделение расходов для жизненно важных программ в области социальной защиты, образования, расходов на персонал и стимулирования развития экономики. Все меры налогово-бюджетной политики были направлены на выполнение принятых обязательств без ущерба для приоритетных расходов. Предварительные итоги исполнения НПБ по доходам составили 62,9 млрд. леев, что на 4,9 млрд. леев больше, чем в 2018 году (+8,5%), расходов было осуществлено на 66,0 млрд. леев или на 6,4 млрд. леев (+10,7%) больше, чем в предыдущем году. Исполнение национального публичного бюджета было завершено с дефицитом в сумме 3,0 млрд. леев, что составило 1,49 % от ВВП (утверждённый лимит 2,9% в ВВП).

Рост показателей по доходам и расходам НПБ в сравнении с данными за 2018 год был заложен уже на стадии разработки и утверждения бюджета на 2019 год, отмечается в комментарии минфина.  На рост доходов в прошлом году повлияли несколько факторов. Это макроэкономические показатели (рост ВВП и ВВП - образующих отраслей, внешней торговли и фонда оплаты труда, обменные курсы основных валют), внедрение положений налоговой политики, а также поступления по грантам для поддержки бюджета и от внедрения проектов, финансируемых из внешних источников, согласно заключённым соглашениям с партнерами по развитию. Плюс улучшение налогового и таможенного администрирования.

В свою очередь, рост расходов национального публичного бюджета, по данным специалистов минфина, был обусловлен реализацией программ социальной помощи, которые предусматривают поддержку граждан с низкими доходами,  положений Закона Nr.270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере. Кроме этого, внедрением приоритетных мер по секторам, в особенности, в области энергетики, транспорта, сельского хозяйства, в том числе,  проектов, финансируемых за счёт внешних источников, а также рост трансфертов между компонентами НПБ.

В ответе минфина отмечается также, что в 2019 году уровень внедрения международных проектов по расходам составил 61,0% против 34% в 2018 году. Гранты освоены на уровне 72% от прогнозируемых против 51,0% в предыдущем году. Основными факторами, влияющими на поступление грантов, были несоблюдение сроков предоставления документов для перечисления гранта, отмена в течение года мероприятий, предусмотренных в матрицах для получения гранта или перенос их выполнения на более поздний срок по решению донора, проведение с опозданием тендеров по закупкам товаров и услуг и др.

Остаток государственного долга на 31.12.2019 года составил 52 494,3 млн. леев - на 481,8 млн. леев выше, чем в конце 2018 года. «Он увеличился на 0,9% и это обусловлено положительным финансированием за счёт государственных ценных бумаг, выпущенных на первичном рынке, положительным финансированием за счёт внешних займов, эволюцией обменного курса национальной валюты по отношению к доллару США. Доля государственного долга в ВВП составила 25,2% и снизилась на 1,9 п.п. по сравнению с 2018 годом. Несмотря на то, что в номинальном выражении остаток долга увеличился, темпы роста ВВП были выше, чем  и объясняется снижение доли госдолга в ВВП», говорится в анализе министерства финансов.

«В целом бюджет 2019 года мало отличается от бюджета предыдущего года, если анализировать макро-фискальную рамку, потому что степень реализации запланированных показателей по доходам и расходам у нас, по крайней мере, в последние пять- шесть лет, не дотягивала до 100%, - говорит Юрий Моркотыло. - Мешали этому либо политические решения властей, либо экономический кризис в регионе и мире, либо заморозка финансирования. Но даже в самые лучшие годы наблюдался подобный разброс в запланированных и исполненных показателях».

Доходы обычно закладываются в бюджет по более консервативному сценарию, исходя из показателей предыдущего года, поэтому в течение нескольких лет они в целом были выше исполнения расходной части. В прошлом году доходная часть бюджета не была выполнена в запланированном объеме, так как рост доходов национального публичного бюджета составил 6% в сравнении с 2018 годом, а запланирован был более высокий его уровень.

Что, на взгляд эксперта, вполне закономерно. «В 2019 году бюджет вернулся в свое нормальное состояние, - считает он. – Всплеск роста внутренних доходов в 2017 - 2018 гг., когда его показатели составляли двузначные цифры, был исключением и объяснялся разными причинами, в том числе, предвыборными. Если же смотреть исторически, то у нас средний рост внутренних доходов обычно не превышал 6% - 8%. Поэтому 6% - ое увеличение, зафиксированное в прошлом году, в незначительной степени меньше долгосрочной тенденции, которая наблюдалась у нас в последние годы, за исключением всплеска доходов в 2016-2018 гг.».

Внутренние доходы НПБ в номинальном выражении были выполнены примерно на уровне предыдущего года, в реальном выражении наблюдался небольшой спад с учетом инфляции. На это повлияли несколько факторов. Во-первых, т.н. малая фискальная реформа 2018 года не дала ожидаемого эффекта. Результат оказался, по крайней мере, в краткосрочной перспективе ниже запланированного.

«Предпринятый властью фискальный маневр должен был вывести бизнес из тени и компенсировать потери от снижения доходов по зарплатным налогам – подоходному налогу на физлиц и взносам социального страхования, - продолжает эксперт. - Вторая задача была выполнена, а первая – не в ожидаемой степени. Причины этого еще нужно анализировать».

Вторая причина этих потерь - в снижении темпов экономического роста во втором полугодии 2019 года. В первом полугодии экономика показывала рост выше 4%, а к концу года, в четвертом квартале, она замедлилась. В понедельник. 16 марта, Национальное бюро статистики опубликовало отчет за прошлый год по росту ВВП. В соответствии с данными бюро, в целом за 2019 год он оказался ниже - 3,6%.

Внешние доходы, наоборот, оказались гораздо выше показателей 2018 года.  Связано это с разморозкой во второй половине прошлого года финансирования со стороны международных кредиторов. Молдова получила 1,6 млрд леев грантов от внешних кредиторов на поддержку бюджета – почти в пять раз больше, чем в 2018 году. Приток этих средств во второй половине года позволил не урезывать бюджетные расходы. Они компенсировали определенные потери по статье внутренних доходов.

По статье расходов НПБ - 2019 эксперт также не видит особых сюрпризов. «Степень реализации расходной части примерно на уровне прошлых лет, потому что в Молдове она также никогда не достигала запланированного уровня, - отмечает он. - Даже в самые лучшие годы выходило в лучшем случае 97% выполнения от скорректированного бюджета. Обычно же он реализуется у нас на уровне 94% - 96% от плана. Причины этого и в планировании, и в процедуре госзакупок.  Плюс внедрение проектов с внешним финансированием, которое у нас «сбивается» с запланированного ритма и происходит с задержками, и это системная проблема не только прошлого года. В 2019 году к этому добавилась и смена трех правительств».

Теоретически расходы бюджета прошлого года могли бы быть выше, считает Юрий Моркотыло. «Министерство финансов пошло по консервативному сценарию и не реализовало те расходы, на которые по закону имело право, - объясняет он. - В результате дефицит оказался менее 2%, хотя законодательство позволяет 2,5%. Минфин мог допустить такой дефицит, потому что в законе о бюджете на 2019 год предусмотрел два дополнительных источника его финансирования – дополнительную эмиссию государственных ценных бумаг, плюс резерв ликвидности или «кеш-буфер», который был также запланирован на уровне 1,2 млрд леев. Но власти не пошли на их использование, а позволили себе лишь текущие расходы, соответствующие уровню собираемости налогов. Поэтому в целом у нас получился к концу года сбалансированный бюджет».

Причину того, что по внешним кредитам, в отличие от грантов, Молдова получила меньше средств по сравнению с предыдущим годом, эксперт объясняет тем, что на прошлый год выпал пик выплат по внешним задолженностям. Кроме того, за последние два-три года в Молдове заметно повысились заработные платы, и это давило на расходную часть бюджета, поэтому заметного роста капитальных инвестиций из внутренних источников в прошлом году почти не наблюдалось, если исключить инвестиции на базе внешних заимствований. И в этом минус бюджета 2019 года в сравнении с 2018 годом.

Минфин планировал переформатировать наметившиеся бюджетные тенденции в 2020 году, увеличив многократно инвестиции в инфраструктуру, чтобы компенсировать этот недостаток, но коронавирус внес свои коррективы. «Думаю, что власти, с учетом сложившейся ситуации, могут проанализировать возможность использования дополнительной подушки безопасности, которую создали в 2018 году, как один из сценариев решения появившихся проблем публичных финансов», - говорит Юрий Моркотыло. 

Автор: Татьяна ШИКИРЛИЙСКАЯ